پنجگور سے کوئٹہ تک سفر کرنے والا کوئی بھی شخص جانتا ہے کہ انتظامی فاصلے کا مسئلہ محض آئینی دفعات، سرکاری فائلوں یا نقشے پر کھینچی گئی لکیروں تک محدود نہیں۔ پاکستان کے بعض انتظامی خطے اتنے وسیع، دور افتادہ اور جغرافیائی طور پر پیچیدہ ہیں کہ صوبائی دارالحکومت تک رسائی بھی شہری اور حکومت کے درمیان فاصلے کی علامت بن جاتی ہے۔ یہی صورت حال جنوبی پنجاب، اندرون سندھ اور خیبر پختونخوا کے متعدد علاقوں میں مختلف شکلوں میں دکھائی دیتی ہے۔ ایسے میں یہ سوال ناگزیر ہو جاتا ہے کہ کیا پاکستان کا موجودہ صوبائی ڈھانچہ اکیسویں صدی کی آبادی، معیشت اور انتظامی ضروریات کے لیے اب بھی موزوں ہے۔
اس سوال کی اہمیت تعلیم کے حالیہ اعداد و شمار سے مزید واضح ہوتی ہے۔ پاکستان بیورو آف اسٹیٹسٹکس کے گھریلو مربوط معاشی سروے 2024 اور 2025 کے مطابق پانچ سے سولہ سال کی عمر کے 28 فیصد بچے اسکول سے باہر ہیں۔ صوبائی سطح پر صورت حال مزید غیر مساوی ہے۔ پنجاب میں یہ شرح 21 فیصد، سندھ میں 39 فیصد، خیبر پختونخوا میں 28 فیصد اور بلوچستان میں 45 فیصد ریکارڈ کی گئی۔ بلوچستان میں اسکول سے باہر بچیوں کی شرح 52 فیصد تک پہنچتی ہے۔ یہ محض قومی اعداد نہیں بلکہ مقامی حکمرانی، وسائل کی تقسیم، انتظامی رسائی اور ترجیحات میں موجود گہرے تفاوت کا اظہار ہیں۔
کسی دور دراز ضلع کے اسکول میں استاد موجود نہ ہو، بنیادی مرکز صحت میں ڈاکٹر تعینات نہ ہو یا کسی چھوٹے شہر کی پانی کی اسکیم برسوں منظوری کی منتظر رہے تو ہر فیصلہ اسلام آباد میں نہیں ہوتا۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم کے بعد تعلیم، صحت اور متعدد ترقیاتی شعبوں میں صوبائی حکومتوں کا کردار پہلے سے کہیں زیادہ بڑھ چکا ہے۔ مسئلہ یہ ہے کہ اختیارات وفاق سے صوبوں تک تو منتقل ہوئے، لیکن ان کا بڑا حصہ صوبائی دارالحکومتوں سے اضلاع، تحصیلوں اور بلدیاتی اداروں تک اسی شدت سے منتقل نہیں ہو سکا۔
یہی وجہ ہے کہ نئے صوبوں کی بحث کو صرف لسانی شناخت، قومیتی سیاست یا انتخابی مفاد تک محدود کرنا درست نہیں۔ بنیادی سوال یہ ہونا چاہیے کہ کیا موجودہ صوبائی اکائیاں اپنے تمام شہریوں کو یکساں طور پر قابل رسائی، جواب دہ اور مؤثر حکومت فراہم کر رہی ہیں۔ اگر ایک شہری کو معمولی انتظامی معاملے کے لیے سینکڑوں کلومیٹر دور صوبائی دارالحکومت کی طرف دیکھنا پڑے تو ریاستی ڈھانچے کی قانونی موجودگی کے باوجود انتظامی قربت پیدا نہیں ہوتی۔
پاکستان کی آبادی 2023 کی مردم شماری میں 24 کروڑ سے تجاوز کر چکی تھی۔ اتنی بڑی آبادی کو صرف چار بنیادی صوبائی انتظامی مراکز کے ذریعے چلانے کا تصور اس وقت مرتب ہوا تھا جب ملک کی آبادی، شہروں کا حجم، معیشت کی نوعیت، مواصلاتی ذرائع اور عوامی توقعات آج سے بالکل مختلف تھیں۔ پاکستان بدل چکا ہے، مگر اس کا بنیادی انتظامی نقشہ اس رفتار سے نہیں بدلا۔
جغرافیہ آج بھی پاکستانی شہری کے مواقع پر غیر معمولی اثر ڈالتا ہے۔ ملک کے مختلف حصوں کی معاشی ساخت ایک دوسرے سے نمایاں طور پر مختلف ہے، اس لیے لاہور، کراچی، کوئٹہ یا پشاور میں تیار ہونے والا ایک ہی ترقیاتی نمونہ ہر علاقے کی ضرورت پوری نہیں کر سکتا۔ گوادر اور تربت کو بندرگاہ، ماہی گیری، پانی کی قلت، ساحلی معیشت، سرحدی تجارت اور علاقائی رابطہ کاری کے مطابق پالیسیاں درکار ہیں۔ ملتان اور بہاولپور کی ترقی زرعی صنعت، خوراک کی قدر افزائی، شمسی توانائی، تعلیم اور خدمات سے منسلک ہو سکتی ہے۔ سکھر اور حیدرآباد کی معاشی ترجیحات کراچی سے مختلف ہیں۔
نئے اور نسبتاً چھوٹے صوبے ایسے علاقائی مراکز کو سب سے اہم چیز فراہم کر سکتے ہیں، یعنی مسلسل سیاسی توجہ۔ اس وقت بہت سے ثانوی شہر صوبائی منصوبہ بندی میں اس لیے پیچھے رہ جاتے ہیں کیونکہ آبادی، سرمایہ، بیوروکریسی اور سیاسی طاقت صوبائی دارالحکومت کے گرد مرتکز ہوتی ہے۔ نتیجتاً ترقی بھی اکثر مرکز سے اطراف کی طرف جاتی ہے، جبکہ دور دراز علاقوں کی ضروریات بجٹ اور فیصلہ سازی میں ثانوی حیثیت اختیار کر لیتی ہیں۔
نئے صوبوں کے تصور کا مقصد یہ نہیں ہونا چاہیے کہ ملتان کو دوسرا لاہور یا سکھر کو دوسرا کراچی بنایا جائے۔ اصل مقصد یہ ہونا چاہیے کہ ہر خطے کو اپنی معاشی صلاحیت کے مطابق ترقی کرنے کا اختیار اور ادارہ جاتی توجہ میسر آئے۔ ایک کامیاب وفاق وہ نہیں جس میں تمام علاقے ایک جیسے دکھائی دیں، بلکہ وہ ہے جس میں مختلف علاقے اپنی منفرد صلاحیتوں سے قومی ترقی میں حصہ ڈال سکیں۔
پاکستان کی معیشت بھی اس انتظامی بحث کو نئی سمت دیتی ہے۔ پاکستان اقتصادی سروے 2025 اور 2026 کے مطابق معلوماتی ٹیکنالوجی سے متعلق خدمات کی برآمدات میں تقریباً 19.8 فیصد اضافہ ہوا اور ان کی مالیت 3.4 ارب ڈالر تک پہنچی، جبکہ خدماتی برآمدات میں ان کا حصہ 46 فیصد سے زیادہ رہا۔ اس سے واضح ہے کہ معاشی سرگرمی اب صرف بندرگاہوں، بڑے کارخانوں یا روایتی صنعتی شہروں تک محدود نہیں رہی۔
جامعات، سافٹ ویئر مراکز، پیشہ ورانہ خدمات، آزاد ڈیجیٹل کام، زرعی ٹیکنالوجی اور چھوٹے کاروبار ایسے شعبے ہیں جو مناسب انٹرنیٹ، تعلیم، توانائی اور فیصلہ سازی کے نظام کی موجودگی میں نسبتاً چھوٹے شہروں میں بھی تیزی سے ترقی کر سکتے ہیں۔ بہاولپور، ملتان، حیدرآباد، سکھر، مردان، ایبٹ آباد، تربت یا خضدار کو معاشی اہمیت حاصل کرنے کے لیے لازماً موجودہ صوبائی دارالحکومتوں کا عکس بننے کی ضرورت نہیں۔
لیکن ایسے علاقائی مراکز اس وقت پوری صلاحیت سے ابھر نہیں سکتے جب تقریباً ہر بڑی منظوری، مالی اختیار اور انتظامی فیصلہ ایک دور دراز صوبائی دارالحکومت میں مرتکز ہو۔ اس لیے صوبائی تنظیم نو کا مقصد صرف نئی اسمبلیاں قائم کرنا نہیں بلکہ فیصلہ سازی کو معاشی سرگرمی کے قریب لے جانا ہونا چاہیے۔
یہاں ایک بڑا خطرہ بھی موجود ہے۔ نئے صوبے بنانا بذات خود اچھی حکمرانی کی ضمانت نہیں۔ ایک نیا صوبائی دارالحکومت نئی اسمبلی، نیا سیکریٹریٹ، نئی پولیس کمان، نئے محکمے، سرکاری رہائش گاہیں، گاڑیاں، عملہ اور سیاسی تقرریاں پیدا کرے گا۔ اگر اصلاحات صرف اسی مقام پر رک گئیں تو پاکستان ایک مہنگا انتظامی ڈھانچہ تو حاصل کر سکتا ہے، مگر شہری کی زندگی میں بہت کم تبدیلی آئے گی۔
ممکن ہے نقشہ تبدیل ہو جائے لیکن پنجگور کا اسکول پھر بھی استاد سے محروم رہے۔ ممکن ہے بہاولپور کو نیا دارالحکومت مل جائے لیکن کسی تحصیل میں پینے کا صاف پانی پھر بھی دستیاب نہ ہو۔ ایسی صورت میں نئے صوبے پرانی مرکزیت کو صرف چھوٹے جغرافیے میں منتقل کر دیں گے۔
اس لیے صوبائی تنظیم نو کو بلدیاتی اصلاحات سے الگ نہیں کیا جا سکتا۔ آئین پاکستان کا آرٹیکل 140 الف واضح طور پر ہر صوبے کو پابند کرتا ہے کہ وہ قانون کے ذریعے مقامی حکومت کا نظام قائم کرے اور سیاسی، انتظامی اور مالی ذمہ داری اور اختیار منتخب بلدیاتی نمائندوں کو منتقل کرے۔ اگر نئے صوبے تشکیل دیے جائیں لیکن اضلاع، تحصیلوں اور شہری حکومتوں کو حقیقی مالی اور انتظامی اختیار نہ ملے تو اصلاح ادھوری رہے گی۔
پاکستان پہلے ہی اختیارات کی ایک بڑی آئینی منتقلی کا تجربہ کر چکا ہے۔ اٹھارہویں ترمیم نے متعدد ذمہ داریاں وفاق سے صوبوں کو منتقل کیں۔ اس اقدام سے وفاقی ڈھانچہ مضبوط ہوا، لیکن اس کے بعد سامنے آنے والے تجربے نے ایک اہم کمزوری بھی ظاہر کی۔ اختیارات اسلام آباد سے نکل کر صوبائی دارالحکومتوں تک پہنچے، مگر ہر جگہ اضلاع اور مقامی حکومتوں تک نہیں پہنچ سکے۔
اقوام متحدہ کے ترقیاتی پروگرام کے مطابق اٹھارہویں ترمیم کے بعد ادارہ جاتی صلاحیت، ذمہ داریوں کے تعین، رابطہ کاری اور عوامی خدمات کی فراہمی میں مختلف نوعیت کے خلا سامنے آئے۔ ادارہ یہ بھی تسلیم کرتا ہے کہ پاکستان میں وفاقی، صوبائی اور مقامی سطحوں پر بہتر حکمرانی کے لیے مضبوط اداروں اور زیادہ مؤثر اختیارات کی منتقلی کی ضرورت برقرار ہے۔
یہی سبق نئے صوبوں کے لیے بنیادی اصول ہونا چاہیے۔ چھوٹا صوبہ خود بخود بہتر صوبہ نہیں ہوتا۔ بہتر صوبہ وہ ہوگا جس میں ضلع بااختیار ہو، بلدیہ مالی طور پر فعال ہو، مقامی نمائندہ جواب دہ ہو اور شہری کو روزمرہ مسائل کے لیے صوبائی سیکریٹریٹ کے چکر نہ لگانے پڑیں۔
نئے صوبوں کی بحث جب مالیات تک پہنچتی ہے تو سیاسی نعروں کی جگہ مشکل سوالات لے لیتے ہیں۔ کسی بھی نئی اکائی کو قابل اعتماد محصولات، سرکاری ادارے، عدالتیں، پولیس، انتظامی عملہ، ہسپتال، جامعات، ترقیاتی نظام اور بنیادی ڈھانچہ درکار ہوگا۔ موجودہ صوبے کے اثاثے، قرض، سرکاری ملازمین، پنشن کی ذمہ داریاں، آبی وسائل اور ترقیاتی منصوبے بھی تقسیم کرنا ہوں گے۔
وفاقی بجٹ 2026 اور 2027 کی دستاویزات سے واضح ہے کہ وفاق اور صوبوں کے درمیان مالی تعلقات پہلے ہی ایک وسیع اور پیچیدہ نظام پر قائم ہیں، جس میں محاصل کی تقسیم، وفاقی منتقلیاں، ترقیاتی اخراجات اور صوبائی مالی ذمہ داریاں شامل ہیں۔ نئے صوبوں کی تشکیل کے ساتھ قومی مالیاتی کمیشن کے حصوں، آبادی کے وزن، غربت، محصولات کی پیداوار، رقبے اور دیگر عوامل پر ازسرنو سیاسی اتفاق رائے درکار ہوگا۔
اس لیے صوبوں کی تعداد بڑھانا نقشے پر چند نئی لکیریں کھینچنے سے کہیں زیادہ پیچیدہ عمل ہے۔ ناقص مالی منصوبہ بندی ایک نئی اکائی کو ابتدا ہی سے وفاقی امداد پر ضرورت سے زیادہ منحصر بنا سکتی ہے۔ دوسری جانب مناسب وسائل اور واضح مالی اختیارات کے ساتھ ایک نسبتاً چھوٹا صوبہ مقامی محصولات بہتر جمع کر سکتا ہے، ترقیاتی ترجیحات زیادہ مؤثر انداز میں متعین کر سکتا ہے اور اخراجات کی نگرانی کو شہریوں کے قریب لا سکتا ہے۔
پاکستان کو نئے صوبوں کے لیے کسی غیر آئینی تجربے کی ضرورت نہیں۔ آئین خود صوبائی حدود تبدیل کرنے کا طریقہ فراہم کرتا ہے۔ آرٹیکل 239 کے تحت آئینی ترمیم کے لیے پارلیمان کے دونوں ایوانوں میں مطلوبہ اکثریت ضروری ہے۔ اگر کسی ترمیم کے نتیجے میں کسی صوبے کی حدود تبدیل ہوں تو متعلقہ صوبائی اسمبلی میں بھی کل رکنیت کے کم از کم دو تہائی ارکان کی حمایت لازمی ہے۔
یہ شرط دراصل ایک اہم حفاظتی بندوبست ہے۔ کوئی صوبہ محض وفاقی سیاسی مصلحت کے تحت تقسیم نہیں کیا جا سکتا۔ متعلقہ صوبے کے منتخب نمائندوں کی وسیع حمایت ضروری ہے۔ اس لیے مسئلہ قانونی راستے کی عدم موجودگی نہیں بلکہ قومی اور صوبائی سطح پر ایسا اتفاق رائے پیدا کرنے کا ہے جو انتظامی منطق، مقامی خواہشات اور وفاقی استحکام کو ایک ساتھ دیکھ سکے۔
اس بحث کو انتخابی جلسوں اور وقتی سیاسی وعدوں سے نکالنے کے لیے ایک آزاد قومی کمیشن برائے انتظامی تنظیم نو قائم کیا جانا چاہیے۔ اس میں آئینی ماہرین، ماہرین معاشیات، شہری منصوبہ ساز، آبادی کے ماہرین، سرکاری مالیات کے ماہرین، مقامی حکومت کے تجربہ کار افراد اور متاثرہ علاقوں کے نمائندے شامل ہوں۔
آبادی یقیناً اہم معیار ہو، مگر واحد معیار نہیں۔ رقبہ، جغرافیائی رسائی، غربت، زبان اور ثقافتی شناخت، شہری مراکز، محصولات پیدا کرنے کی صلاحیت، موجودہ بنیادی ڈھانچہ، پانی اور قدرتی وسائل، انتظامی اخراجات، عوامی رائے اور منتقلی کے مالی بوجھ کا بھی جائزہ لیا جائے۔ ہر ممکن نئی اکائی کے لیے الگ مالی اور انتظامی مطالعہ تیار کیا جائے تاکہ معلوم ہو سکے کہ وہ طویل مدت میں قابل عمل ہے یا نہیں۔
کمیشن کو یہ بھی واضح کرنا چاہیے کہ کسی نئے صوبے کے قیام کے ساتھ کتنے اختیارات اضلاع اور بلدیاتی اداروں کو لازماً منتقل کیے جائیں گے۔ نئے صوبائی سیکریٹریٹ قائم کرنے سے پہلے مقامی حکومتوں کے مالی حصے، ترقیاتی بجٹ، شہری منصوبہ بندی، بنیادی تعلیم، بنیادی صحت، پانی، صفائی اور مقامی سڑکوں کے اختیارات قانون میں محفوظ کیے جائیں۔
یہ تصور کہ مزید صوبے لازماً پاکستان کو کمزور کریں گے، تاریخی اور سیاسی دونوں اعتبار سے ناگزیر نتیجہ نہیں۔ وفاق کی طاقت نقشے پر بڑی اکائیوں سے نہیں بلکہ شہریوں کے اعتماد سے پیدا ہوتی ہے۔ جب کسی علاقے کے لوگوں کو محسوس ہو کہ فیصلہ سازی ان سے بہت دور ہے، ترقیاتی وسائل مسلسل کسی دوسرے مرکز کی طرف جاتے ہیں اور ان کی مقامی ضروریات قومی یا صوبائی ترجیحات میں جگہ نہیں پاتیں تو محرومی کا احساس بڑھتا ہے۔
اس کے برعکس جب حکومت شہری کے قریب ہو، منتخب نمائندہ براہ راست جواب دہ ہو، وسائل کا استعمال مقامی سطح پر نظر آئے اور فیصلے مقامی معاشی و سماجی ضروریات کے مطابق ہوں تو وفاق کے ساتھ تعلق مضبوط ہو سکتا ہے۔ اقوام متحدہ کا ترقیاتی پروگرام بھی مؤثر مقامی حکومت کو بہتر خدمات، زیادہ جواب دہ حکمرانی اور قومی یکجہتی کے لیے اہم قرار دیتا رہا ہے۔
پاکستان کئی دہائیوں سے یہ سوال پوچھتا آیا ہے کہ نئے صوبے قومی وحدت کے لیے خطرہ تو نہیں ہوں گے۔ شاید اب سوال کا رخ بدلنے کی ضرورت ہے۔ کیا حد سے زیادہ انتظامی مرکزیت خود محرومی، غیر مساوی ترقی اور ریاست پر عدم اعتماد پیدا نہیں کر رہی؟
پاکستان کی آبادی بدل چکی ہے۔ اس کی معیشت بدل چکی ہے۔ شہروں کا کردار بدل چکا ہے۔ شہریوں کی توقعات بدل چکی ہیں۔ ٹیکنالوجی اور مواصلات نے حکمرانی کے امکانات بدل دیے ہیں۔ ایسی صورت میں یہ فرض کرنا مشکل ہے کہ کئی دہائیاں پرانا انتظامی نقشہ ہمیشہ کے لیے موزوں رہ سکتا ہے۔
نئے صوبے ہر مسئلے کا حل نہیں، لیکن ان پر سنجیدہ بحث سے گریز بھی حل نہیں۔ پاکستان کو نہ جذباتی تقسیم کی ضرورت ہے اور نہ مصنوعی مرکزیت کی۔ اسے ایسی انتظامی تنظیم نو درکار ہے جس میں صوبہ شہری کے قریب ہو، ضلع بااختیار ہو، بلدیاتی حکومت فعال ہو، مالی وسائل منصفانہ ہوں اور مختلف خطوں کو اپنی معاشی صلاحیت کے مطابق ترقی کا موقع ملے۔
پاکستان اپنے موجودہ انتظامی نقشے سے آگے بڑھ چکا ہے۔ اب ضرورت صرف نئی سرحدیں کھینچنے کی نہیں، بلکہ حکومت اور شہری کے درمیان فاصلہ کم کرنے کی ہے۔ یہی اصول کسی بھی مستقبل کی صوبائی اصلاح کا نقطۂ آغاز ہونا چاہیے۔
